Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1
della legge Regione Calabria n. 14 del 31 maggio 2019 pubblicata sul
B.U.R n. 61 del 3 giugno 2019, recante «Interpretazione autentica del
comma 1 dell'art. 10 della legge regionale 2 marzo 2005, n. 8
(collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2005)» come
da delibera del Consiglio dei ministri del 19 luglio 2019.
Premessa.
In data 3 giugno 2019, e' stata pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Calabria n. 61 del 3 giugno 2019, la legge
regionale n. 14 del 31 maggio 2019, recante, all'art. 1,
«Interpretazione autentica del comma 1 dell'art. 10 della legge
regionale 2 marzo 2005, n. 8 (collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2005)».
Il provvedimento in esame si pone in contrasto con gli articoli 3
e 97, quarto comma Cost., in quanto viola la regola dell'accesso agli
impieghi presso le pubbliche amministrazioni mediante concorso
nonche' le regole in tema di norme retroattive.
Pertanto, con il presente atto, si impugna la citata legge
regionale della Regione Calabria n. 14/2019, affinche' ne sia
dichiarata la illegittimita' costituzionale, con conseguente
annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
La normativa rilevante.
L'art. 11 della legge regionale n. 8/1996 (recante «Norme sulla
dirigenza e sull'ordinamento degli Uffici del Consiglio regionale»
cosi' disponeva originariamente:
«Art. 11 (Figure professionali speciali).
1. E' istituita una struttura speciale denominata Ufficio Stampa
che include le testate giornalistiche edite dal Consiglio regionale.
In detta struttura, fatti salvi i rapporti di lavoro in corso,
possono essere chiamati a contratto giornalisti professionisti e
pubblicisti iscritti negli albi professionali. Con deliberazione
dell'Ufficio di Presidenza e' definito il contingente di personale.
L'incarico e' conferito per la durata della legislatura e puo' essere
rinnovato.
2. Il Consiglio regionale si avvale della consulenza legale di
esperti, in numero non superiore a cinque, scelti su proposta
dell'Ufficio di Presidenza. Gli incarichi si risolvono di diritto con
la fine della legislatura e possono essere rinnovati.».
L'art. 10 della legge regionale n. 8/2005 (recante «Provvedimento
generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato
alla manovra di finanza regionale per l'anno 2005, art. 3, comma 4,
della legge regionale n. 8/2002)» cosi' ha poi disposto al comma 1:
«All'art. 11, comma 1, della legge regionale 13 maggio 1996,
n. 8 le parole da "L'incarico..." a "... rinnovato..." sono
soppresse».
Da ultimo la legge regionale n. 14/2019 (recante «Interpretazione
autentica del comma 1 dell'art. 10 della legge regionale 2 marzo
2005, n. 8 (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2005)» ha cosi' stabilito:
«Il comma 1 dell'art. 10 della legge regionale 2 marzo 2005,
n. 8 (Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2005),
di soppressione dell'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 11 della
legge regionale 13 maggio 1996, n. 8 (Norme sulla dirigenza e
sull'ordinamento degli Uffici del Consiglio regionale), deve
intendersi come confermativo, senza soluzione di continuita', dei
rapporti di lavoro in essere alla data della sua entrata in vigore.».
La disposizione de qua presenta aspetti illegittimi per quanto di
seguito evidenziato:
La disposizione in esame ha un contenuto non limitato a una
mera funzione interpretativa dell'art. 10, comma 1, della legge
regionale n. 8/2005, bensi' teso ad innovarne il contenuto precettivo
determinando, di fatto, la trasformazione degli incarichi assegnati a
giornalisti professionisti e pubblicisti («...possono essere chiamati
a contratto giornalisti professionisti e pubblicisti...») in rapporti
di lavoro a tempo indeterminato («... deve intendersi confermativo,
senza soluzione di continuita', dei rapporti di lavoro in
essere...»).
In altri termini, la norma appare finalizzata ad attuare una
«stabilizzazione» dei giornalisti professionisti e pubblicisti
chiamati a lavorare «a contratto» presso l'Ufficio stampa regionale,
escludendo qualsiasi soluzione di continuita' rispetto all'iniziale
contratto stipulato.
Com'e' noto la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto nel
concorso pubblico la forma generale ed ordinaria di reclutamento per
il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di
efficienza dell'Amministrazione (sentenze n. 34 del 2004, n. 194 del
2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e n. 81 del
1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo «in
presenza di peculiari situazioni giustificatrici», nell'esercizio di
una discrezionalita' che trova il suo limite nella necessita' di
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione ed il cui
vaglio di costituzionalita' non puo' che passare attraverso una
valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore.
E' stato, inoltre, precisato che «un interesse pubblico per la
deroga al principio del pubblico concorso, al fine di valorizzare
pregresse esperienze professionali dei lavoratori assunti, puo'
ricorrere solo in determinate circostanze» (sentenza n. 167 del
2013), essendo comunque necessario che la legge «subordini la
costituzione del rapporto a tempo indeterminato all'accertamento di'
specifiche necessita' funzionali dell'Amministrazione e preveda
procedure di verifica dell'attivita' svolta» (sentenza n. 167 del
2013 e, tra le tante, sentenza n. 189 del 2011 e n. 215 del 2009) e
che la deroga sia «contenuta entro determinati limiti percentuali»
(ancora sentenza n. 167 del 2013).
In altri termini, se «il principio dettato dall'art. 97 Cost.
puo' consentire la previsione di condizioni di accesso intese a
consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa
amministrazione» (sentenza n. 189 del 2011), occorre, tuttavia, che
l'area delle eccezioni alla regola del concorso sia rigorosamente
delimitata e non si risolva «in una indiscriminata e non previamente
verificata immissione in ruolo di personale esterno attinto da bacini
predeterminati» (sentenza n. 227 del 2013).
Tanto premesso, va osservato che la legge regionale in esame non
fornisce alcun elemento idoneo a giustificare una cosi' vistosa
deroga all'art. 97 Cost.
Alla luce delle suesposte considerazioni, la legge regionale in
esame e' incompatibile con l'art. 97, quarto comma, Cost., che
sancisce l'obbligo di accedere agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni mediante concorso.
Riguardo poi la natura asseritamente interpretativa della
disposizione censurata, si ricorda che la Corte ha, in piu'
occasioni, affermato che
«a) va riconosciuto carattere interpretativo alle norme che
hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti
ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti
ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di
imporre a chi e' tenuto ad applicare la disposizione considerata un
determinato significato normativo» (sentenza n. 424 del 1993).
Ed ha chiarito che il legislatore puo' adottare norme di
interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze
sull'applicazione di una disposizione di contrasti giurisprudenziali,
ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le
possibili varianti di senso del testo originario, cosi' rendendo
vincolante un significato ascrivibile ad una norma anteriore (ex
plurimis; sentenze n. 314 del 2013, n. 15 del 2012, n. 271 del 2011,
u. 209 del 2010).
Inoltre, questa Corte ha anche piu' volte affermato che il
divieto di retroattivita' della legge, pur costituendo fondamentale
valore di civilta' giuridica, non e' stato elevato a dignita'
costituzionale salvo la previsione dell'art. 25 Cost. per la materia
penale) per cui, allorquando «una norma di natura interpretativa
persegua lo scopo di chiarire situazioni di oggettiva incertezza del
dato normativo in ragione di un dibattito giurisprudenziale irrisolto
o di ristabilire un'interpretazione piu' aderente all'originaria
volonta' del legislatore, non e' precluso al legislatore di emanare
norme retroattive (sentenza n. 150 del 2015). D'altronde, la
questione, come rilevato da questa Corte nelle piu' recenti sentenze
rese in materia, non e' tanto quella di verificare se la norma
censurata abbia carattere effettivamente interpretativo e sia percio'
retroattiva ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva, bensi'
di accertare se la retroattivita' della legge trovi adeguata
giustificazione sul plano della ragionevolezza e sia, altresi',
sostenuta da adeguati motivi di interesse generale (ex multis,
sentenze n. 69 del 2014 e n. 264 del 2012)» (Corte cost., 10 giugno
2016, n. 132);
«b) Al legislatore non e' preclusa la possibilita' di emanare
norme retroattive sia innovative che di interpretazione autentica. La
retroattivita' deve, tuttavia, trovare adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra
le ragioni che ne hanno motivato la previsione e I valori,
costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata (sentenza n. 170 del
2013, che riassume sul tema le costanti Indicazioni di principio
espresse dalla Corte). Questa Corte ha, pertanto, individuato alcuni
limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla
salvaguardia di principi costituzionali tra i quali sono ricompresi
"Il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si
riflette nei divieto di introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate ai potere giudiziario"
(sentenza n. 170 del 2013, nonche' sentenze n. 78 del 2012 e n. 209
del 2010). L'affermazione di principio in forza della quale la
distinzione tra norme interpretative e disposizioni retroattive deve
ritenersi priva di rilievo al fine che occupa merita, tuttavia, una
ulteriore precisazione. In piu' occasioni, infatti, avuto riguardo
alle norme che pretendono di avere natura meramente interpretativa,
questa Corte ha ritenuto che la palese erroneita' di tale
auto-qualificazione puo' costituire un indice, sia pure non
dirimente, della irragionevolezza della disposizione impugnata (In
tal senso, sentenze n. 103 del 2013 e n. 41 del 2011). Per contro,
l'individuazione della natura interpretativa della norma non puo'
ritenersi in se' indifferente nel bilanciamento di valori sotteso al
giudizio di costituzionalita' che cade sulle norme retroattive. Se,
ad esempio, i valori costituzionali in gioco sono quelli
dell'affidamento dei consociati e della certezza dei rapporti
giuridici, e' di tutta evidenza che l'esegesi imposta dal
legislatore, assegnando alle disposizioni interpretate un significato
in esse gia' contenuto, riconoscibile come una delle loro possibili
varianti di senso, influisce sul positivo apprezzamento sia della sua
ragionevolezza "... sia della non configurabilita' di una lesione
dell'affidamento dei destinatari (sentenza n. 170 del 2008). 4.3.3. -
Occorre dunque procedere alla corretta individuazione della natura
delle norme oggetto di censura in parte qua. Sul punto va ribadito
(ex plurimis, sentenza n. 314 del 2013) che "va riconosciuto
carattere interpretativo alle norme che hanno il fine obiettivo di
chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di
enunciare uno dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente
riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di imporre a chi e'
tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato
significato normativo". Il legislatore, del resto, puo' adottare
norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di
incertezze sull'applicazione di una disposizione di contrasti
giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge
rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario,
cosi' rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma
anteriore (in termini, oltre al precedente gia' citato, anche le
sentenze n. 271 del 2011, n. 209 del 2010 e n. 170 del 2008)» (Corte
cost. 12 aprile 2017, n. 73).
Nel caso di specie, l'art. 10, comma 1, della legge regionale n.
8 del 1996, nella sua originaria formulazione, prevedeva che
«E' istituita una struttura speciale denominata Ufficio
Stampa che include le testate giornalistiche edite dal Consiglio
regionale. In detta struttura, fatti salvi i rapporti di lavoro in
corso, possono essere chiamati a contratto giornalisti professionisti
e pubblicisti iscritti negli albi professionali, con deliberazione
dell'ufficio di Presidenza e' definito il contingente di personale.
L'incarico e' conferito per la durata della legislatura e puo' essere
rinnovato.».
L'art. 10, comma 1, della legge regionale n. 8 del 2005 ha
soppresso l'inciso «L'incarico e' conferito per la durata della
legislatura e puo' essere rinnovato.».
L'unica interpretazione plausibile di tale abrogazione non puo'
che essere la esclusione della possibilita' di conferire incarichi
per la durata della legislatura nonche' del loro rinnovo.
Si potrebbe forse ritenere che l'abrogazione della prima parte
dell'inciso non sia tale da impedire la stipula di contratti per una
legislatura (1) ; di certo pero' contratti di tale durata non
avrebbero una espressa copertura legislativa.
Ancora piu' chiara pero' e' la seconda parte del periodo
abrogato, che consentiva il rinnovo dell'incarico (ormai, quindi
vietato).
Alla luce delle predette considerazioni, e' evidente che
l'asserita disposizione di interpretazione autentica:
1) non assegna alla norma interpretata un significato gia' in
questa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del
testo originario;
2) non e' finalizzata e a chiarire situazioni di oggettiva
incertezza del dato normativo in ragione di un dibattito
giurisprudenziale irrisolto;
3) non consente di ristabilire un'interpretazione piu'
aderente alla originaria volonta' del legislatore a tutela della
certezza del diritto e della eguaglianza dei cittadini, principi di
preminente interesse costituzionale.
La disposizione infatti, lungi dal fornire una interpretazione
possibile del testo della legge, ne modifica il contenuto, con
efficacia retroattiva, ancorche' si tratti di disposizioni in vigore
a tempo determinato, consentendo nella sostanza la trasformazione da
tempo determinato a tempo indeterminato di contratti di lavoro (in
ipotesi anche autonomo; anzi il riferimento della norma a
«giornalisti professionisti e pubblicisti iscritti negli albi
professionali» fa propendere proprio per quest'ultima ipotesi), in
essere alla data di entrata in vigore della disposizione abrogatrice.
Conseguentemente, l'art. 1 della legge regionale in oggetto
risulta essere censurabile anche per violazione dell'art. 3 Cost.,
dal momento che esso, seppure qualificato dallo stesso legislatore
regionale in termini di norma di interpretazione autentica, non si
pone in linea con le indicazioni della Corte nello scrutinare,
attraverso il sopra menzionato parametro costituzionale, la
legittimita' delle norme di interpretazione autentica o comunque
delle norme dotate di efficacia retroattiva.
In definitiva la norma indicata per le esposte motivazioni appare
in contrasto con gli articoli 3 e 97, quarto comma, della
Costituzione, in quanto la disposizione da un lato risulta in
contrasto con la regola del pubblico concorso e dall'altro si
autoqualifica falsamente interpretativa operando di fatto in via
retroattiva senza che la norma trovi alcuna «adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza» ne' sia «sostenuta da adeguati motivi
di interesse generale» (sentenza n. 132/2016).
(1) Stante la previsione, nel secondo periodo della disposizione
«possono essere chiamati a contratto...».